Wykluczeni w cyfrowym państwie – NIK o nierównościach w dostępie do środków publicznych

2 godzin temu

Kontrola NIK wykazała, iż pomoc oferowana osobom i podmiotom zagrożonym wykluczeniem cyfrowym, w związku z naborami wniosków o wsparcie przedsięwzięć, które składano wyłącznie w systemach informatycznych, nie zapewniała równego dostępu tych osób do środków publicznych. Stwarzało to przestrzeń do dyskryminacji części społeczeństwa. Dystrybucja środków w większości realizowana była prawidłowo i rzetelnie, ale identyfikowanie i monitorowanie potrzeb wykluczonych cyfrowo nie funkcjonowało adekwatnie. najważniejsze programy Ministerstwa Cyfryzacji ukierunkowane na rozwój kompetencji cyfrowych w społeczeństwie realizowano z opóźnieniem. Ograniczenia w dostępności do środków publicznych dla osób wykluczonych cyfrowo nie były analizowane ani monitorowane w większości jednostek, a nie był to problem marginalny. Systemy informatyczne w części kontrolowanych instytucji były wadliwe i wymagały usprawnień. Nie zawsze przestrzegano też zasad przejrzystości i równego traktowania wnioskodawców, co w sposób szczególny mogło dotknąć osoby wykluczone cyfrowo.

Wykluczenie cyfrowe definiowane jest jako podział społeczeństwa na osoby z dostępem lub bez do sieci internetowej i nowoczesnych form komunikacji. Wpływa na nie brak odpowiedniej infrastruktury technicznej, odpowiedniego sprzętu, ubóstwo, brak umiejętności posługiwania się urządzeniami elektronicznymi i korzystania z informacji dostępnych w internecie. Biorąc pod uwagę te czynniki, zarówno urzędy pracy, jak i Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) mogły zetknąć się z problemem wykluczenia cyfrowego wśród osób, które starały się o wsparcie finansowe ze środków publicznych przyznawane przez te jednostki. Jako iż problem nie był wcześniej podejmowany przez NIK, Izba zdecydowała o przeprowadzeniu z własnej inicjatywy kontroli w celu oceny schematy i rzetelności działań w tym obszarze. Zostały nią objęte Ministerstwo Cyfryzacji, centrala i cztery oddziały regionalne ARiMR, 10 powiatowych urzędów pracy (PUP) i 10 starostw powiatowych.

Społeczeństwo informacyjne w Polsce

Według raportu Włączenie cyfrowe z 2022 r., analizującego poziom wykluczenia cyfrowego w Polsce i dostępność do infrastruktury internetowej, aż 15% osób w naszym kraju nigdy nie korzystało z internetu a Polska była jednym z najbardziej wykluczonych cyfrowo państw UE – średnia europejska to 9%. Wykluczonych cyfrowo było około 3,8 mln Polaków, w tym ponad 3,6 mln (80%) to osoby między 55 a 74 rokiem życia, 2,7 mln (63%) to osoby niezamożne a 2,5 mln (55%) mieszkańcy wsi.

Podstawowe przyczyny wykluczenia cyfrowego to zbyt mały budżet na zakup sprzętu (82%) lub dostępu do sieci internetowej (15%) i brak wystarczających kompetencji cyfrowych (52%).

Główny Urząd Statystyczny opublikował raport Społeczeństwo informacyjne w Polsce w 2024 roku, z którego wynika, iż w 2024 r. odsetek osób w wieku od 16 do 74 lat regularnie korzystających z internetu wynosił 87,6%, z czego najwięcej w woj. śląskim – 92,1%, a najmniej w woj. opolskim 79,5%. Z poczty elektronicznej korzystało niespełna 70%, a z bankowości internetowej 56,7% osób. Tylko 61% osób w przedziale wiekowym 16-74 lata korzystało z usług e-administracji, z czego w celu pobrania formularzy urzędowych nieco ponad 29%. Elektroniczne wnioski o świadczenia lub uprawnienia złożyło jedynie 15,8% osób. Użytkownicy internetu najczęściej potrafili kopiować lub przenosić pliki (55,8%), pobierać lub instalować aplikacje lub oprogramowanie (55,6%) oraz zmieniać ustawienia, rozmiar czcionki itp. (42,9%). Zmianę ustawień potrafiło wykonać tylko 25,5% osób w wieku od 55 do 64 lat i 10,1% osób w wieku od 65 do 74 lat.


88,1%	89,7%	74,3%
78,1%	77,0%	62,0%
71,4%	71,7%	56,0%
55,2%	56,2%	40,2%
35,9%	33,9%	25,5%
16,6%	15,5%	10,1%
55,8%	55,6%	42,9%

Dalece niewystarczające lub znacząco ograniczone były w 2024 r. ogólne umiejętności cyfrowe osób korzystających z komputera lub urządzenia przenośnego, które GUS podzielił na pięć kategorii: umiejętności w zakresie korzystania z informacji i danych, komunikacji i współpracy, tworzenia treści cyfrowych, bezpieczeństwa oraz rozwiązywania problemów. W populacji osób w wieku 16-74 lata udział osób z podstawowym poziomem ogólnych umiejętności cyfrowych wynosił 26,5%, poziomem niskim 19,2%, a 4% nie miało ich wcale. Oznacza to, iż podstawowy lub niższy poziom takich umiejętności miała niemal połowa populacji (49,7%).

Cyfryzacja administracji publicznej nie może dyskryminować

Nieodwracalny rozwój cyfryzacji, także w obszarze administracji publicznej, spowodował, iż w sposób naturalny i zasadny wprowadza ona elektroniczny obieg dokumentów. Równie ważne jest jednak to, aby proces ten nie stwarzał barier osobom bez kompetencji cyfrowych. Konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych jest bowiem zapewnienie wszystkim obywatelom równego traktowania, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. Tymczasem sposób cyfryzacji administracji publicznej budzi zastrzeżenia i niepokój m.in. Rzecznika Praw Obywatelskich. Ma on wątpliwości nie tylko co do prawidłowej legislacji, ale także zgodności z zasadą niedyskryminacji oraz adekwatnym poszanowaniem praw osób w podeszłym wieku do godnego i niezależnego życia (art. 25 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Rzecznik zwrócił uwagę, iż problem wykluczenia cyfrowego dotyczy wielu dziedzin, w tym np. cyfrowej sprawozdawczości, rozliczeń podatkowych m.in. organizacji pozarządowych zrzeszających osoby starsze, w większości bez odpowiednich kompetencji cyfrowych (Uniwersytety Trzeciego Wieku, koła gospodyń wiejskich, organizacje kombatanckie itp.), a choćby zasad korzystania z komunikacji miejskiej wymuszających realizowanie płatności bezgotówkowych.

Rosła liczba wniosków składanych wyłącznie drogą cyfrową

W ostatnich latach wzrosła liczba instytucji, które korzystały z rozwoju technologii cyfrowej nie tylko na potrzeby wewnętrzne, ale także w kontaktach z obywatelami i w związku ze świadczonymi im usługami. Dotyczyło to m. in. usług związanych z przekazywaniem uprawnionym osobom i podmiotom środków publicznych np. na dofinansowanie inwestycji lub wsparcie przedsiębiorstw.

W okresie objętym kontrolą ogłaszano liczne nabory wniosków o wsparcie środkami publicznymi, które należało sporządzić w postaci cyfrowej i przesłać do adekwatnej instytucji wyłącznie dzięki aplikacji lub oprogramowania.

Z takiej możliwości korzystały m.in. powiatowe urzędy pracy, które oferowały małym i średnim przedsiębiorcom środki w ramach tzw. tarczy covidowej, a także ARiMR, która wypłacała środki publiczne wspierając rolników indywidualnych i przedsiębiorców.

Minister miał dobre intencje, ale skala jego działań była zbyt mała

Minister Cyfryzacji dostrzegał zjawisko wykluczenia cyfrowego w społeczeństwie i dążył do zmniejszenia jego zasięgu. Działania podjęte przez Ministra nie zapewniały jednak osobom i podmiotom wykluczonym cyfrowo równego dostępu do środków publicznych, o które można było wnioskować wyłącznie w systemie informatycznym przy użyciu dokumentów w postaci elektronicznej.

Kluczowy program mający na celu podnoszenie kompetencji cyfrowych w społeczeństwie (Program Rozwoju Kompetencji Cyfrowych) został przygotowany nierzetelnie a jego realizacja była nieterminowa. Szczególnie istotne zadania związane z utworzeniem Klubów Rozwoju Cyfrowego oraz szkoleniem osób wykluczonych cyfrowo do końca sierpnia 2024 r. nie zostały uruchomione, choć Program zatwierdzono w lutym 2023 r.

Minister Cyfryzacji nie miał przypisanej funkcji zarządczej i nie był bezpośrednio odpowiedzialny za terminową i prawidłową realizację Programu. Program był realizowany przez wiele podmiotów, a minister pełnił w nim jedynie funkcję koordynującą i monitorującą. Brak pełnych uprawień decyzyjnych mógł skutkować opóźnieniami i nierzetelną realizacją Programu.

Naruszone zasady równego traktowania wnioskodawców

Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa nie była w pełni przygotowana na przeprowadzanie naborów wyłącznie przy użyciu systemów informatycznych. Systemy nie funkcjonowały prawidłowo i były obarczone wadami, które wymusiły m.in konieczność wielokrotnego wzywania do uzupełnień wniosków, co było niezgodne z regulaminami naborów, które dopuszczały jedynie jednokrotne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentów. Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych nie identyfikowali, nie analizowali i nie monitorowali poziomu wykluczenia cyfrowego wśród potencjalnych beneficjentów ARiMR ani dotykających ich w tym zakresie problemów.

W Agencji (w Centrali i oddziałach regionalnych) nie zapewniono żadnych szkoleń bezpośrednio skierowanych do osób wykluczonych cyfrowo celem podniesienia ich kompetencji, pomimo zamierzeń niemal całkowitej (w 95%) cyfryzacji procesu naborów wniosków o wsparcie przeprowadzanych przez tę instytucję.

Występowały natomiast liczne przypadki naruszania zasad równego traktowania wnioskodawców i równego dostępu do informacji. Nieprawidłowości miały miejsce we wszystkich jednostkach ARiMR objętych kontrolą. Niektórym wnioskodawcom odmówiono przyznania wsparcia, choć niespełnienie przez nich wymagań proceduralnych wynikało z problemów technicznych lub kompetencyjnych związanych z obsługą komputerów lub systemów informatycznych. Możliwość zawarcia umów przywrócono dopiero w trakcie kontroli NIK.

Komunikacja z wnioskodawcami odbywała się kanałami wygodnymi dla ARiMR, ale nie dla beneficjentów. Choć we wnioskach była możliwość wyboru sposobu komunikacji (sms lub email), to na etapie ich weryfikacji o płatność Centrala ARiMR wysyłała do beneficjentów powiadomienia wyłącznie w postaci wiadomości email, nie zważając na to, iż osoby wykluczone cyfrowo mogły nie posiadać dostępu do poczty internetowej lub w ogóle nie mieć konta.

W PUP i starostwach dostrzegano problem wykluczenia cyfrowego

Niemal we wszystkich powiatowych urzędach pracy (90%) i w ponad połowie starostw (60%) zauważono problem wykluczenia cyfrowego i związane z tym ograniczenia w dostępie do środków publicznych. Na ogół nie mierzono jednak skali zjawiska, nie monitorowano poziomu wykluczenia cyfrowego ani potrzeb mieszkańców, a w konsekwencji skuteczności podejmowanych działań. W części urzędów brak pełnego rozdzielenia funkcji weryfikowania i zatwierdzania wniosków od funkcji kontrolnej mógł sprzyjać mechanizmom korupcjogennym, a nadzór starostów nad działalnością tych urzędów wymagał wzmocnienia.

Według wszystkich dyrektorów PUP nabory wniosków o środki publiczne przeprowadzane wyłącznie w systemach informatycznych mogły ograniczać dostępność osób pozbawionych kompetencji cyfrowych do tych środków. Choć sam sposób organizacji urzędów nie zawsze był prawidłowy, podejmowano w nich działania, które przyczyniły się do skutecznego złożenia wniosku z zachowaniem równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Zapewniono też równy dostęp do środków przedsiębiorcom wykluczonym cyfrowo, dopuszczając odręczne korygowanie wniosków w sytuacji, gdy mieli oni problem z korektą w postaci elektronicznej.

Rzetelną kontrolę schematy wydatkowania środków publicznych przeprowadzono tylko w jednym powiatowym urzędzie pracy. W 40% PUP zrezygnowano z systemowej kontroli beneficjentów a w połowie urzędów objętych kontrolą nie zapewniono w pełni sprawnego zarządzania bezpieczeństwem informacji.

W większości starostw powiatowych w dokumentach strategicznych poruszano problematykę wykluczenia cyfrowego. Jednak w dwóch z 10 starostw nie zaprojektowano żadnych działań w tym obszarze, a w pozostałych nie określono mierników do monitorowania skuteczności planowanych działań. Nadzór starostów nad działalnością PUP był na ogół prawidłowy. Jednak kontrole i audyty przeprowadzone w tych podmiotach nie obejmowały zagadnień związanych z wykluczeniem cyfrowym ani prawidłowością przeprowadzenia naborów w systemie informatycznym, w tym równego dostępu do środków publicznych dla osób wykluczonych cyfrowo. Większość starostów potwierdziła, iż nabory wniosków przeprowadzane tylko przy użyciu systemów informatycznych były utrudnieniem i nie dawały równych szans osobom wykluczonym cyfrowo.

Wnioski

Mając na uwadze wyniki kontroli wskazujące na potrzebę wsparcia części społeczeństwa pozbawionej kompetencji cyfrowych lub całkowicie wykluczonej cyfrowo w celu zapewnienia jej równego dostępu do środków publicznych, Najwyższa Izba Kontroli skierowała wniosek de lege ferenda do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie działań polegających na:

wprowadzeniu regulacji prawnych zobowiązujących ministra wskazanego przez Prezesa Rady Ministrów do wdrożenia rozwiązań zapewniających równy dostęp do środków publicznych dla osób i podmiotów wykluczonych cyfrowo,
przygotowaniu projektu uchwały zmieniającej uchwałę nr 24 Rady Ministrów z dnia 21 lutego 2023 r. w sprawie ustanowienia programu rządowego pod nazwą „Program Rozwoju Kompetencji Cyfrowych” w celu przypisania ministrowi adekwatnemu ds. informatyzacji odpowiedzialności za prawidłową i terminową realizację tego programu.

Do Ministra Cyfryzacji o:

zapewnienie terminowej realizacji Programu Rozwoju Kompetencji Cyfrowych i osiągnięcia założonych wskaźników lub ich urealnienia, w szczególności w odniesieniu do zadań bezpośrednio związanych z podnoszeniem kompetencji cyfrowych w społeczeństwie.

Do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o:

wprowadzenie mechanizmów zapewniających udzielanie nieodpłatnej i bezpośredniej pomocy osobom wykluczonym cyfrowo w celu zapewnienia im równego dostępu do środków publicznych oraz monitorowanie potrzeb w tym obszarze,
przestrzeganie zasad przejrzystości, równego traktowania oraz równego dostępu do informacji w procesie weryfikowania złożonych wniosków,
podjęcie systemowej współpracy z Ministrem Cyfryzacji i Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w obszarze realizacji zadań wyrównujących szanse osób wykluczonych cyfrowo w dostępie do środków publicznych,
przeprowadzenie audytu funkcjonowania systemów informatycznych ARiMR wykorzystywanych przez użytkowników zewnętrznych w celu zapewnienia intuicyjności ich działania, w szczególności wyeliminowania nieprecyzyjnych powiadomień i komunikatów przekazywanych tym użytkownikom.