Zły stan wód w Polsce

9 godzin temu

NIK negatywnie ocenia działania organów administracji publicznej na rzecz osiągnięcia dobrego stanu wód w Polsce. Działania te były planowane, realizowane i monitorowane w sposób nierzetelny. Do końca 2021 roku dobrego stanu wód nie osiągnięto dla 99,5% jednolitych części wód powierzchniowych (czyli np. rzek, naturalnych lub sztucznych zbiorników wodnych, a także wód przejściowych lub przybrzeżnych). W ocenie NIK istnieje duże ryzyko, iż Polska nie osiągnie wymaganego stanu wód do końca 2027 roku, ostatecznego terminu określonego przez unijne przepisy.

Zgodnie z unijnymi regulacjami wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do ochrony wód powierzchniowych i podziemnych. Tzw. ramowa dyrektywa wodna zobowiązuje państwa członkowskie UE do osiągnięcia do 2015 roku (a w uzasadnionych przypadkach choćby do 2027 roku) dobrego stanu wód i ekosystemów od nich zależnych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra^[1] „jednolita część wód powierzchniowych (JCWP) jest oceniana jako będąca w dobrym stanie, o ile jej stan chemiczny jest dobry i jednocześnie jej stan ekologiczny lub potencjał ekologiczny są co najmniej dobre”. Jednolita część wód powierzchniowych (JCWP) to np. rzeka, naturalny (np. jezioro) lub sztuczny zbiornik wodny lub jego część, a także wody przejściowe lub przybrzeżne. JCWP muszą spełniać środowiskowe normy jakości dla substancji priorytetowych, czyli określonych substancji najbardziej toksycznych dla środowiska (np. rtęć, ołów, nikiel, benzen i in.). Zgodnie z obowiązującymi przepisami celem środowiskowym dla jednolitych części wód powierzchniowych jest osiągnięcie i utrzymanie co najmniej dobrego stanu ekologicznego i chemicznego.

Ramowa dyrektywa wodna została transponowana do polskiego porządku prawnego ustawą Prawo wodne z 2001 r. (upw). Dyrektywa ta zakłada m.in. tworzenie planów gospodarowania wodami, które określają tzw. cele środowiskowe, zmierzające do osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych. Plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy powinny stanowić podstawę dobrego zarządzania zasobami wodnymi oraz punkt wyjścia do wszelkich decyzji w tym obszarze.

Zgodnie z wymogami upw sporządzono w 2010 r. program wodno-środowiskowy kraju, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy. Obok planów gospodarowania wodami, program ten był podstawowym dokumentem planistycznym w zakresie ochrony, gospodarowania i zarządzania zasobami wodnymi w Polsce. Za jego opracowanie w 2010 r., a następnie aktualizację (aPWŚK) w 2016 r. odpowiadał Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW), w porozumieniu z ministrem adekwatnym ds. gospodarki wodnej oraz ministrem adekwatnym ds. środowiska. KZGW istniało do 31 grudnia 2017 r., a od 1 stycznia 2018 r. jego następcą prawnym jest Polskie Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (PGW WP).

Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa Prawo wodne, która zastąpiła ustawę o tej samej nazwie z 2001 r. i jednocześnie zreformowała gospodarkę wodną, m.in. zmieniając kompetencje organów odpowiedzialnych za gospodarowanie wodami w Polsce. W miejsce aktualizacji programu wodno-środowiskowego kraju (aPWŚK) wprowadzono zestawy działań będących częścią drugiej aktualizacji planów gospodarowania wodami (IIaPGW), których projekty przygotowały Wody Polskie, a minister adekwatny do spraw gospodarki wodnej przyjął w drodze rozporządzeń.

Punkt wyjścia do kontroli

Ponad 90% jednolitych części wód w Polsce jest w złym stanie – pokazują dane publikowane w ramach państwowego monitoringu środowiska. Głównie z tego względu NIK postanowiła sprawdzić, czy działania na rzecz osiągnięcia dobrego stanu wód w Polsce były realizowane w sposób prawidłowy i skuteczny.

Kontrola NIK objęła okres od stycznia 2018 r. do stycznia 2024 r. Niektóre z kontrolowanych zagadnień badano również w odniesieniu do lat 2016-2017. Izba wzięła pod lupę następujące jednostki: Ministerstwo Infrastruktury, 11 jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej oraz pięć regionalnych zarządów gospodarki wodnej i pięć zarządów zlewni), Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, pięć wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska oraz pięć urzędów gmin.

Najważniejsze ustalenia

Organy administracji publicznej odpowiedzialne za zapewnienie dobrego stanu wód w Polsce nie stanęły na wysokości zadania. Do końca 2021 roku wymaganego stanu wód nie osiągnięto dla 99,5% jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP).

W cyklu gospodarowania wodami 2016–2021 oceniono stan 3500 JCWP z 3685 JCWP rzecznych objętych monitoringiem, z czego stan zaledwie 13 JCWP (0,4%) oceniono jako dobry, 3487 JCWP (94,6%) jako zły, a w przypadku 185 JCWP (5%) dokonanie oceny nie było możliwe z różnych przyczyn, np. braku wody. Główną przyczyną takiego stanu rzeczy były elementy fizykochemiczne (51%) i biologiczne (45%). Stan chemiczny prawie wszystkich JCWP rzecznych był zły. Jako zły oceniono również stan wszystkich JCWP w przypadku wód przejściowych i przybrzeżnych.


3 685	13 (0,4%)	3 487 (94,6%)	185 (5%)
891	8 (0,9%)	817 (91,7%)	66 (7,4%)
19	0 (0%)	19 (100%)	0 (0%)

W ocenie NIK istnieje duże ryzyko, iż Polska nie osiągnie dobrego stanu wód do końca 2027 roku, kiedy to upływa ostateczny termin określony przez ramową dyrektywę wodną.

Sytuacja wyglądała znacznie lepiej, jeżeli chodzi o wody podziemne. W cyklu gospodarowania wodami 2016–2021 dwukrotnie (w 2016 r. i 2019 r.) oceniono stan wód podziemnych, w podziale na 172 jednolitych części wód podziemnych (JCWPd). W dobrym stanie w 2016 r. znajdowało się 150 JCWPd, natomiast w 2019 r. 151 JCWPd, a w słabym odpowiednio 22 JCWPd oraz 21 JCWPd.

Planowanie

W ocenie NIK skontrolowane podmioty nierzetelnie planowały działania na rzecz utrzymania dobrego stanu wód lub jego poprawy, w tym osiągnięcia celów środowiskowych dla wód. Obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. ustawa Prawo wodne znacznie zmieniła m.in. zakres kompetencji organów odpowiedzialnych za gospodarowanie wodami, wynikających z aPWŚK. Pomimo tych zmian oraz ustawowego wymogu, Minister nie przeprowadził do marca 2023 r. przeglądu ani aktualizacji obowiązujących w tym okresie planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy Wisły i Odry, które stanowiły bazę dla gospodarki wodnej na tych terenach. Natomiast w 2018 r. szef resortu infrastruktury jednorazowo scedował obowiązek przeprowadzenia analizy na potrzeby IIaPGW – pomimo braku podstawy prawnej w tym zakresie – na Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGW WP). Ponadto Minister nie sprawdzał, czy zaplanowane działania są wystarczające dla osiągnięcia celów środowiskowych dla wód.

Minister nie zapewnił również ustalenia celów i mierników realizacji żadnego ze 171 działań krajowych, zaplanowanych w IIaPGW, ani identyfikacji ryzyk ich realizacji. Działania krajowe, które są częścią ministerialnych rozporządzeń w sprawie gospodarowania wód, obejmują m.in.: obowiązek uzyskania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin, zakazy stosowania nawozów w określonych warunkach, zakaz zrzutu ścieków do wód powierzchniowych i podziemnych, obowiązki informacyjne względem społeczeństwa i wiele innych.

Minister Infrastruktury nie miał wiedzy, jakie działania podejmowały kraje sąsiednie, aby osiągnąć cele środowiskowe w zakresie wód granicznych. Wiedza ta była niezbędna, aby rzetelnie przygotować plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy transgranicznych, a także osiągnąć efekt synergii we współpracy międzynarodowej.

Pomimo wystąpienia katastrofy ekologicznej na Odrze w 2022 r., w tym samym roku Minister podjął decyzję o podwyższeniu wartości wskaźnika jakości wód przewodność elektrolityczna adekwatna w 20^oC, w przypadku 47 sztucznych/silnie zmienionych JCWP na obszarach dorzeczy Wisły i Odry, niezgodnie z definicją klasyfikacji potencjału ekologicznego. Zdaniem NIK zmiana wartości wskaźnika nie zapewni dobrego stanu wód, a może skutkować przekształceniem środowiska słodkowodnego w środowisko wód słonawych, które to stanowią dogodne warunki dla rozwoju złotej algi. Ministerstwo Infrastruktury nie uzasadniło w sposób racjonalny swojej decyzji.

Drugą aktualizację planów gospodarowania wodami przygotowano w Ministerstwie z 15-miesięcznym opóźnieniem i na podstawie niekompletnych danych. W konsekwencji dokument ten może nie przyczynić się do poprawy stanu wód w trzecim okresie planistycznym, tj. w okresie 2022–2027.

Z kolei Prezes PGW WP nie dostarczył wykonawcy projektów IIaPGW kompletnych danych dotyczących wpływu człowieka na środowisko naturalne, w szczególności jeżeli chodzi o pobory wody i zrzuty ścieków.

Realizacja

Większość wynikających z aPWŚK działań na rzecz utrzymania dobrego stanu wód lub jego poprawy, w tym osiągnięcia celów środowiskowych dla wód uruchomiono prawidłowo w ciągu 3 lat od ogłoszenia aPGW.

Części zaplanowanych działań nie podjęto, a inne nie zawsze były realizowane prawidłowo.

Np. w 3 z 5 zarządów zlewni PGW WP stwierdzono nieprawidłowości w zakresie realizacji działań wskazanych w aPWŚK. Np. przegląd pozwoleń wodnoprawnych przeprowadzono 14 miesięcy po ustawowym terminie, a dodatkowego przeglądu nie wykonano w ogóle.

Z kolei w każdym ze skontrolowanych urzędów gmin ewidencja zbiorników bezodpływowych była prowadzona w sposób nierzetelny. Wójtowie i burmistrzowie nie ujmowali w ewidencjach nieruchomości, od których odbierane były nieczystości ciekłe przez podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i nieczystości. W niektórych przypadkach rejestry te nie zawierały danych dotyczących częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych lub dane te były nieaktualne.

Monitorowanie postępów realizacji działań na rzecz zapewnienia dobrego stanu wód i jego poprawy nie było poprzedzone dogłębną, bieżącą analizą. Niekompletne były sprawozdania przygotowywane przez podmioty ustawowo zobowiązane do ich sporządzania (czyli Wody Polskie oraz wójtów i burmistrzów). Minister jednak nie był świadomy braków w tych sprawozdaniach, ponieważ ich nie weryfikował. Poza tym Ministerstwo nie pozyskało od podmiotów raportujących wszystkich rocznych sprawozdań z realizacji działań zawartych w aPWŚK za lata 2018–2022 (sprawozdań nie przekazała prawie połowa z nich). Jako powód Minister podał brak instrumentów prawnych uprawniających go do egzekwowania tego ustawowego obowiązku przez zobowiązane podmioty. W konsekwencji powyższych nieprawidłowości dane zawarte w sprawozdaniach nie były w pełni wykorzystywane na potrzeby przygotowania kolejnej aktualizacji planów gospodarowania wodami.

Monitoring

Monitoring wód zagrożonych niespełnieniem określonych dla nich celów środowiskowych nie zawsze był zaplanowany i przeprowadzony w pełni rzetelnie i prawidłowo. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zatwierdzał programy wykonawcze monitoringu wód na lata 2020–2023 w sposób, który uniemożliwiał ustalenie, jaki zakres monitoringu został zatwierdzony, oraz czy był on realizowany zgodnie z zatwierdzonymi programami.

W latach 2019–2022 Główny Inspektor nie zapewnił odpowiedniej organizacji Centralnego Laboratorium Badawczego GIOŚ. W efekcie zaplanowane badania, konieczne do przeprowadzenia oceny stanu wód powierzchniowych w ramach monitoringu operacyjnego dla JCWP zagrożonych nieosiągnięciem celów środowiskowych dla nich określonych, zostały wykonane w niepełnym zakresie – łącznie w 1138 przypadkach w odniesieniu do 768 kodów jednolitych części wód powierzchniowych (m.in. rzecznych, jeziornych).

Organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) – mimo iż obowiązujące przepisy dawały im taką możliwość - same nie wykonywały pomiarów, aby sprawdzić, czy zostały spełnione określone warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, i czy w sytuacji ich niespełnienia można wymierzyć podmiotom robiącym zrzuty ścieków podwyższone opłaty. W konsekwencji utrzymano stan, w którym od ponad 21 lat wyspecjalizowane w tym zakresie organy państwa nie dokonywały bezpośredniej kontroli pomiarowej jakości odprowadzanych ścieków z oczyszczalni. Zdaniem NIK organy IOŚ powinny oceniać, czy warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zostały spełnione także w oparciu o wyniki własnych pomiarów, zgodnie z przepisami upw.

Wnioski

W związku z wynikami kontroli Izba wnioskuje:

Do Prezesa Rady Ministrów o zapewnienie sprawowania przez ministra adekwatnego do spraw gospodarki wodnej skutecznego nadzoru nad planowaniem i realizacją działań na rzecz osiągnięcia do końca 2027 r. dobrego stanu wód w Polsce;

Do Ministra Infrastruktury o podjęcie działań w celu wprowadzenia w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne narzędzi umożliwiających ministrowi adekwatnemu do spraw gospodarki wodnej egzekwowanie od podmiotów obowiązanych, o których mowa w art. 328 ust. 2 upw, przedkładania ministrowi rocznych sprawozdań z realizacji działań zawartych w planach gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy za rok poprzedni, w wypadku niewykonania obowiązku sprawozdawczego;

Do Ministra Klimatu i Środowiska o zapewnienie wykonywania przez Głównego Inspektora pełnego zakresu i z wymaganą częstotliwością zaplanowanych badań elementów niezbędnych do dokonania oceny stanu wód powierzchniowych w ramach państwowego monitoringu środowiska;

Do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o zapewnienie dokonywania przez organy IOŚ oceny spełnienia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w oparciu o wyniki pomiarów własnych oraz wymierzania na ich podstawie opłat podwyższonych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym;

Do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast o zapewnienie rzetelnej realizacji działań na rzecz osiągnięcia dobrego stanu wód w zakresie swojej adekwatności;

Do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast o terminowe i rzetelne przedkładanie ministrowi adekwatnemu do spraw gospodarki wodnej sprawozdań z realizacji działań zawartych w planach gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy.

[1] Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 11 października 2019 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego oraz sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych, a także środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych.

-->

Idź do oryginalnego materiału