Panika wśród ludzi. Chaos i tłok w urzędach, każdy chce ratować swoje pieniądze

Polska znajduje się u progu najbardziej radykalnej transformacji systemu planowania przestrzennego w swojej najnowszej historii, która w sposób fundamentalny zmieni możliwości inwestycyjne milionów właścicieli nieruchomości na terenie całego kraju. Świadomość nadchodzących przekształceń prawnych wywołała bezprecedensową falę aktywności wśród posiadaczy działek, którzy w desperackiej próbie ochrony swoich przyszłych planów budowlanych masowo oblegają urzędy gminne, składając wnioski o warunki zabudowy w tempie, którego polska administracja samorządowa nigdy wcześniej nie doświadczyła.

Fot. Warszawa w Pigułce

Skalę paniki wśród właścicieli nieruchomości najlepiej ilustruje dramatyczny wzrost liczby składanych wniosków, która w porównaniu z poprzednim rokiem zwiększyła się dwukrotnie w skali całego kraju, podczas gdy w niektórych gminach odnotowano wzrost przekraczający choćby sto procent. Ta lawina dokumentów nie składa się jedynie z wniosków od osób planujących natychmiastowe rozpoczęcie budowy, ale obejmuje również właścicieli myślących o inwestycjach za kilka lub choćby kilkanaście lat, którzy zdają sobie sprawę z tego, iż obecna decyzja administracyjna może okazać się ich jedyną szansą na zachowanie prawa do realizacji marzeń o własnym domu.

Pierwszy z kluczowych terminów, który zmieni oblicze polskiego budownictwa, przypada na pierwszy stycznia dwutysięcznego dwudziestego szóstego roku, gdy definitywnie zakończy się era bezterminowych warunków zabudowy będących dotychczas podstawą systemu planistycznego w Polsce. Wszystkie decyzje wydawane po tej dacie będą obowiązywać wyłącznie przez okres pięciu lat, co oznacza, iż właściciele działek będą musieli zrealizować swoje inwestycje w ściśle określonych ramach czasowych lub ponownie przechodzić przez całą skomplikowaną oraz czasochłonną procedurę administracyjną.

Jeszcze bardziej dramatyczne konsekwencje przyniesie termin pierwszego lipca dwutysięcznego dwudziestego szóstego roku, który wprowadzi całkowicie nowy paradygmat wydawania warunków zabudowy. Od tego momentu decyzje administracyjne umożliwiające budowę będą wydawane wyłącznie w gminach, które zdołają terminowo uchwalić nowe plany ogólne, oraz tylko dla ściśle określonych obszarów uzupełnienia zabudowy. Dla tysięcy właścicieli działek położonych poza takimi strefami może to oznaczać definitywne pogrzebanie planów budowlanych na wiele lat lub choćby na zawsze.

Chaos panujący w tej chwili w urzędach gminnych przekracza wszystkie dotychczas znane standardy przeciążenia administracji publicznej. Urzędnicy pracują w systemie nadgodzin, przekraczając standardowe normy czasowe w desperackiej próbie nadążenia za falą wniosków, ale mimo heroicznych wysiłków terminy rozpatrywania spraw systematycznie się wydłużają, tworząc spiralę opóźnień, która może trwać miesiącami. Gminy, stojąc w obliczu tej bezprecedensowej sytuacji, podejmują desperackie próby ratowania sytuacji poprzez zatrudnianie dodatkowych pracowników na umowy czasowe, zawieranie kosztownych kontraktów z zewnętrznymi biurami urbanistycznymi oraz zlecanie części zadań wyspecjalizowanym firmom konsultingowym.

Finansowe konsekwencje tej sytuacji dla budżetów gminnych są katastrofalne, gdyż koszt obsługi pojedynczej decyzji o warunkach zabudowy wzrósł do kilkuset złotych, ale mimo tych znaczących nakładów samorządy przez cały czas nie są w stanie sprostać wymaganiom czasowym narzuconym przez prawo. Dodatkowo, od trzeciego stycznia dwutysięcznego dwudziestego drugiego roku obowiązuje system kar finansowych za przekraczanie ustawowych terminów wydawania decyzji, gdzie za każdy dzień opóźnienia gmina musi wpłacić do budżetu państwa pięćset złotych.

Te kary, choć nie trafiają bezpośrednio do kieszeni wnioskodawców, stanowią dodatkowe obciążenie dla samorządów, które w obliczu obecnego zalewu wniosków oraz niemożności ich terminowego rozpatrzenia mogą osiągnąć astronomiczne kwoty. Dla małych gmin, które już w tej chwili borykają się z problemami budżetowymi, tego typu sankcje finansowe mogą oznaczać poważne zagrożenie dla stabilności fiskalnej oraz umiejętności finansowania podstawowych usług publicznych. Niektóre samorządy już teraz ponoszą koszty dziesiątek tysięcy złotych miesięcznie z tego tytułu, a sytuacja systematycznie się pogarsza.

Procedura naliczania kar jest stosunkowo prosta dla wnioskodawców, którzy mogą uruchomić ją poprzez złożenie odpowiedniego żądania do wojewody za pośrednictwem organu wydającego decyzję. Każdy błąd lub brak w dokumentacji składanej przez wnioskodawcę cofa sprawę o kolejne tygodnie, pogłębiając chaos administracyjny oraz zwiększając ryzyko kar finansowych dla gmin, które muszą rozpoczynać procedury od nowa.

Fundamentalnym problemem leżącym u podstaw obecnego kryzysu jest fakt, iż zdecydowana większość polskich samorządów nie jest w żaden sposób przygotowana na tak szybką oraz radykalną zmianę systemu planowania przestrzennego. Według oficjalnych danych zebranych na koniec kwietnia dwutysięcznego dwudziestego piątego roku, żadna z dwóch tysięcy czterystu siedemdziesięciu dziewięciu gmin w Polsce nie zdołała jeszcze uchwalić nowego planu ogólnego, podczas gdy zaledwie kilkadziesiąt samorządów opublikowało projekty takich dokumentów.

Plan ogólny stanowi zupełnie nowy instrument planistyczny, który ma zastąpić w tej chwili obowiązujące studia uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przeciwieństwie do dotychczasowych studiów, które miały charakter jedynie kierunkowy oraz nie były prawnie wiążące, plan ogólny będzie aktem prawa miejscowego o bezwzględnie obowiązującej mocy prawnej. Wszystkie przyszłe decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być ściśle zgodne z ustaleniami takiego planu, co oznacza drastyczne ograniczenie swobody interpretacyjnej organów administracji.

Opracowanie planu ogólnego to niezwykle złożony oraz długotrwały proces, wymagający przeprowadzenia szczegółowych analiz przestrzennych, środowiskowych oraz społeczno-ekonomicznych, a także obszernych konsultacji społecznych oraz skomplikowanych procedur administracyjnych przewidzianych przez prawo. Dla wielu małych gmin, które nie dysponują odpowiednimi zasobami kadrowymi, technicznymi ani finansowymi, opracowanie takiego dokumentu może okazać się zadaniem przewyższającym ich możliwości organizacyjne oraz budżetowe.

Nowe przepisy wprowadzają również rewolucyjne ograniczenia dotyczące możliwości prowadzenia zabudowy na terenach dotychczas niezagospodarowanych. Po wejściu w życie reformy warunki zabudowy będą wydawane wyłącznie dla obszarów uzupełnienia zabudowy ściśle określonych w planach ogólnych. Zgodnie z szczegółowymi regulacjami wykonawczymi, taki obszar może zostać wyznaczony tylko wtedy, gdy znajduje się na nim co najmniej pięć istniejących budynków, gdzie każdy z nich musi być zlokalizowany w odległości nie większej niż sto metrów od innego budynku mieszkalnego lub użytkowego.

W praktyce oznacza to całkowity koniec z możliwością realizacji inwestycji budowlanych na terenach położonych z dala od istniejącej zabudowy, popularnie zwanych terenami na surowym korzeniu. Szansę na uzyskanie warunków zabudowy w nowym systemie będą mieli jedynie inwestorzy dysponujący nieruchomościami wkomponowanymi w już istniejącą oraz zatwierdzoną tkankę osadniczą. To fundamentalna zmiana filozofii rozwoju przestrzennego, mająca na celu całkowite wyeliminowanie chaotycznej zabudowy rozprzestrzeniającej się na terenach dotychczas niezagospodarowanych.

Niektóre samorządy, stojąc w obliczu niemożności poradzenia sobie z napływem wniosków, podejmują próby ograniczenia tego problemu poprzez zawieszenie lub drastyczne ograniczenie wydawania warunków zabudowy. Pionierem takich działań stał się Wrocław, który jako pierwszy wprowadził tymczasowe ograniczenia w przyjmowaniu nowych wniosków, jednak specjaliści prawa administracyjnego jednoznacznie oceniają takie posunięcia jako bezprawne oraz łatwe do skutecznego zakwestionowania przed sądami administracyjnymi.

Gminy nie posiadają bowiem jakiejkolwiek prawnej podstawy do odmowy przyjmowania wniosków o warunki zabudowy, jeżeli są one składane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zawierają wymagane załączniki. Próby sztucznego ograniczania dostępu obywateli do przewidzianych prawem procedur administracyjnych mogą skutkować dodatkowymi problemami prawnymi dla samorządów, włączając skargi do sądów administracyjnych oraz wojewódzkich organów nadzoru.

Początkowo przepisy reformujące system planowania przestrzennego miały wejść w życie już pierwszego stycznia dwutysięcznego dwudziestego szóstego roku, ale w wyniku interwencji samorządowców oraz sygnałów o nieprzygotowaniu gmin termin uchwalania planów ogólnych został przesunięty o pół roku do trzydziestego czerwca dwutysięcznego dwudziestego szóstego roku. To przesunięcie jednak nie rozwiązało fundamentalnego problemu z lawinowym napływem wniosków o warunki zabudowy, gdyż właściciele nieruchomości nie chcą ryzykować oraz wolą zabezpieczyć swoje prawa już teraz, niż czekać na niepewne rozstrzygnięcia legislacyjne.

W obecnej dramatycznej sytuacji każdy właściciel działki, który rozważa jakąkolwiek inwestycję budowlaną, choćby w bardzo odległej przyszłości, powinien poważnie rozważyć niezwłoczne złożenie wniosku o warunki zabudowy. Wydana w obecnym systemie prawnym decyzja może okazać się bezcennym dokumentem w nowej rzeczywistości planistycznej, która może całkowicie zablokować możliwości inwestycyjne na lata lub choćby dekady.

Szczególnie istotne jest to, iż postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczęte do trzydziestego pierwszego grudnia dwutysięcznego dwudziestego piątego roku będą prowadzone według dotychczasowych, znacznie bardziej liberalnych przepisów. Oznacza to, iż choćby jeżeli ostateczna decyzja zostanie wydana już po wprowadzeniu nowych zasad, ale wniosek został złożony przed krytyczną datą, inwestor zachowa bezterminowe prawo do realizacji budowy zgodnie ze starymi regulacjami.

Kluczowym elementem strategii zabezpieczania praw do zabudowy jest również skrupulatne przygotowanie kompletnej dokumentacji wymaganej do złożenia wniosku. W obecnej sytuacji każdy brak, błąd czy nieścisłość w dokumentach może oznaczać wielotygodniowe opóźnienia w rozpatrywaniu sprawy, a w konsekwencji ryzyko przekroczenia krytycznych terminów, które mogą zadecydować o możliwości realizacji inwestycji.

Obecna sytuacja stanowi bezpośredni wynik braku odpowiedniego przygotowania oraz koordynacji wprowadzania reformy systemu planowania przestrzennego przez odpowiedzialne ministerstwa. Mimo iż potrzeba fundamentalnych zmian w polskim systemie planistycznym była oczywista dla specjalistów od wielu lat, sposób implementacji tych zmian wywołał chaos administracyjny oraz społeczny, który może trwać jeszcze długie miesiące, a choćby lata.

Specjaliści z różnych ośrodków akademickich oraz organizacji samorządowych postulują pilne rozważenie wprowadzenia moratorium na naliczanie kar za niewydanie decyzji w ustawowym terminie w okresie przejściowym. Ministerstwo Rozwoju oraz Technologii, przygotowując tak radykalną reformę, powinno było przewidzieć, iż urzędy gminne będą miały znacznie więcej pracy, podczas gdy wykwalifikowanych urbanistów oraz planistów nie można wytworzyć z dnia na dzień poprzez decyzje administracyjne.

Niezależnie od ewentualnych korekt w przepisach, które mogą zostać wprowadzone w reakcji na obecny chaos, jedno pozostaje pewne – rewolucja w polskim planowaniu przestrzennym już się rozpoczęła oraz będzie miała długotrwałe konsekwencje dla rozwoju kraju. Ci właściciele działek, którzy nie zdołają zabezpieczyć swoich praw do czasu wejścia nowych przepisów, mogą zostać z pustymi rękami na bardzo długie lata.

W gminach, gdzie nowy plan ogólny nie powstanie na czas lub nie przewiduje możliwości zabudowy na konkretnej działce, wydawanie warunków zabudowy zostanie całkowicie wstrzymane na czas nieokreślony. Właściciele takich nieruchomości będą musieli czekać na ewentualne zmiany planów ogólnych lub rozważyć sprzedaż swoich działek inwestorom dysponującym gruntami w bardziej uprzywilejowanych lokalizacjach.

Czas na podjęcie działań zabezpieczających systematycznie się kończy, a każdy dzień zwłoki może okazać się nie tylko kosztowny dla gmin zmuszonych do płacenia coraz wyższych kar, ale przede wszystkim tragiczny w skutkach dla właścicieli działek, którzy mogą bezpowrotnie utracić możliwość realizacji swoich planów budowlanych. W obliczu tej sytuacji jedyną rozsądną strategią jest natychmiastowe działanie oraz zabezpieczenie praw do zabudowy w ramach jeszcze obowiązującego systemu prawnego.