Czy Polska ma wdrożony system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta?

zero-waste.pl 5 dni temu

Teoretycznie tak – bo formalnie Polska wdrożyła zasadę rozszerzonej odpowiedzialności producenta już w 2001 roku, dokonując transpozycji ogólnej idei ROP do krajowego prawa. Jednak diabeł tkwi w szczegółach. Współczesne wymagania Unii Europejskiej – określone szczegółowo w nowelizacji dyrektywy ramowej o odpadach z 2018 roku – pokazują, iż polski system nie spełnia kluczowych elementów ROP, takich jak pełna odpowiedzialność finansowa producentów za odpady opakowaniowe czy zasada „zanieczyszczający płaci”.

W praktyce oznacza to, iż obecny model ROP w Polsce wymaga głębokiej przebudowy, aby odpowiadał unijnym standardom. W momencie, gdy rozpoczyna się dyskusja o kształcie nowego systemu ROP, warto przyjrzeć się temu, jak wygląda obecny system i dlaczego konieczne jest jego dostosowanie.

Zacznijmy od podstaw

Podstawą prawną dla krajowych systemów ROP (z ang. EPR – Extended Producer Responsibility) jest dyrektywa ramowa o odpadach (Dyrektywa 2008/98/WE). Jest to najważniejszy akt prawny Unii Europejskiej, który wyznacza wspólne ramy dla gospodarowania odpadami i ochrony środowiska w UE.

Główne założenia i regulacje dyrektywy obejmują:

Określenie hierarchii postępowania z odpadami. Jest to fundament dyrektywy, który wyznacza priorytety w zarządzaniu odpadami w następującej kolejności:

Zapobieganie powstawaniu
Przygotowanie do ponownego użycia
Recykling
Inne metody odzysku (np. odzysk energii)
Unieszkodliwianie (np. składowanie)

Zasada „zanieczyszczający płaci”, co oznacza, iż koszty gospodarowania odpadami, w tym selektywnej zbiórki i przetwarzania, muszą ponosić pierwotni wytwórcy odpadów lub producenci produktów (Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta).

Cele recyklingu: Państwa członkowskie UE zobowiązane są do osiągania wyznaczonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (np. w Polsce i innych krajach cele te sukcesywnie rosną).

Dla systemu ROP najważniejsza jest zasada „zanieczyszczający płaci”. To ona nakłada na państwa członkowskie konieczność wdrożenia rozwiązań prawnych, które pociągną do odpowiedzialności producentów wypuszczających do obiegu produkty w opakowaniach, które gwałtownie stają się odpadem. w tej chwili koszty związane z poużytkową fazą cyklu życia takiego opakowania ponoszą obywatele opłacając system gospodarki odpadami oraz selektywnej zbiórki w podatkach.

Celem ROP jest przerzucenie tego obciążenia na producentów, którzy wprowadzają do obiegu strumień odpadów, które potem stają się problemem nas wszystkich.

Art. 8 i 8a. Co dokładnie nakazuje prawo unijne i kiedy Polska miała to wdrożyć?

Jak już wspomnieliśmy – podstawą prawną systemów ROP jest dyrektywa ramowa o odpadach 2008/98/WE, która została zmieniona w 2018 roku dyrektywą 2018/851 w ramach unijnego pakietu o gospodarce o obiegu zamkniętym. To właśnie ta nowelizacja wprowadziła do dyrektywy artykuły 8 i 8a, które po raz pierwszy precyzyjnie określają, jak system ROP ma funkcjonować.

Termin transpozycji całej dyrektywy 2018/851 do prawa krajowego minął 5 lipca 2020 r. Natomiast termin na dostosowanie już istniejących systemów ROP do nowych, szczegółowych wymagań art. 8a minął 5 stycznia 2023 r. [1] Innymi słowy: od ponad trzech lat Polska powinna mieć system ROP dla opakowań działający zgodnie z art. 8a.

Artykuł 8a określa minimalne wymagania, jakie musi spełniać każdy system ROP w UE [2]. Najważniejsze elementy to:

Jasny podział ról i obowiązków wszystkich podmiotów zaangażowanych w system – producentów, organizacji realizujących ROP, podmiotów zbierających i przetwarzających odpady, samorządów.
Określenie celów (w tym celów recyklingowych), które system ma osiągnąć.
System sprawozdawczy umożliwiający gromadzenie wiarygodnych danych o opakowaniach wprowadzanych na rynek i o odpadach poddanych recyklingowi.
Równe traktowanie producentów, niezależnie od ich wielkości i miejsca pochodzenia.
Pełne pokrycie kosztów netto systemu przez producentów, czyli kosztów selektywnej zbiórki, transportu i przetwarzania odpadów (w tym kosztów niezbędnych do osiągnięcia unijnych celów recyklingowych), pomniejszonych o przychody ze sprzedaży surowców wtórnych i nieodebranych kaucji (w przypadku systemu kaucyjnego).
Pokrycie kosztów edukacji ekologicznej oraz kosztów gromadzenia danych i sprawozdawczości.
Modulację opłat (ekomodulację) – zróżnicowanie stawek dla poszczególnych produktów lub grup produktów według ich trwałości, naprawialności, podatności na recykling i zawartości substancji niebezpiecznych.
Zasadę samofinansowania – wpływy nie mogą przekraczać kosztów niezbędnych do efektywnego kosztowo świadczenia usług, a koszty muszą być ustalane przejrzyście między zainteresowanymi podmiotami.
Niezależny nadzór – jeżeli na rynku działa wiele organizacji realizujących ROP w imieniu producentów, państwo musi wyznaczyć co najmniej jeden organ niezależny od prywatnych interesów (lub organ publiczny) do nadzoru nad realizacją obowiązków.

Czy w Polsce w ogóle istnieje ROP?

Formalna odpowiedź brzmi: tak. Polska transponowała ogólną zasadę odpowiedzialności producenta już w 2001 roku, a system opłaty produktowej i organizacji odzysku funkcjonuje od ponad dwóch dekad.

Natomiast jeżeli spojrzeć na obecny system pod kątem spełnienia art. 8a, to nie jest on wdrożony w sposób, zgodny z dyrektywą.

Aby to zrozumieć, musimy najpierw wyjaśnić, krok po kroku, jak system ROP działa w tej chwili w Polsce.

Zobowiązania polskich producentów

To nie tak, iż firma wprowadzająca na rynek masę odpadów opakowaniowych może to robić bez konsekwencji. W teorii.

Firma wprowadzająca na rynek produkty w opakowaniach ma ustawowy obowiązek zapewnić, iż określony procent masy wprowadzonych przez nią opakowań trafi do recyklingu.

Te procenty to tzw. poziomy recyklingu, ustalane rozporządzeniem Ministerstwa Klimatu i Środowiska [3]. Poziomy te rosną z roku na rok. Poziomy recyklingu są obowiązkowe, a nie każdy producent ma własny system zbiórki i recyklingu. Dlatego producenci chcąc spełnić wymóg uzyskania odpowiednich poziomów recyklingu kupują tzw. DPR-y, czyli Dokumenty Potwierdzające Recykling.

Jak to działa? Mechanizm handlu DPR-ami

Tu zaczyna się mechanizm, który trzeba zrozumieć, bo to jest serce problemu.

DPR to urzędowy dowód, iż określona masa odpadów opakowaniowych została poddana recyklingowi w danym roku.

To wpis w systemie BDO, generowany przez recyklera i zatwierdzany przez marszałka województwa. Każdy DPR dotyczy:

konkretnego rodzaju materiału (PET, szkło, aluminium, papier itd.),
konkretnej masy,
konkretnego roku.

Proces generowania DPR wygląda następująco:

Recykler poddaje procesowi recyklingu odpady opakowaniowe (np. PET, szkło, aluminium).
Po zakończeniu procesu recyklingu zgłasza w BDO masę materiału, którą faktycznie poddał recyklingowi.
Marszałek województwa weryfikuje te dane.
Po akceptacji powstaje DPR, który recykler może sprzedać organizacji odzysku lub bezpośrednio producentowi.

Producent, który potrzebuje potwierdzenia poziomów recyklingu, ma kilka opcji. Może samodzielnie zorganizować własny system zbiórki i recyklingu. W praktyce robią to jednak tylko wielkie koncerny (np. browary, duże sieci handlowe). Może też wejść w porozumienie branżowe, w ramach którego kilku producentów tworzy wspólny system i razem finansują recykling.

Najpopularniejszą opcją jest jednak przerzucenie odpowiedzialności za uzyskanie potwierdzenia poziomów recyklingu na organizację odzysku opakowań.

Organizacja odzysku, która przejęła obowiązek od producenta, musi udokumentować, iż odpowiednia masa odpadów została poddana recyklingowi. Robi to właśnie dzięki dokumentów DPR wystawianych przez recyklera. Analogiczny dokument dla odpadów wyeksportowanych poza Polskę w celu recyklingu to EDPR.

Organizacja odzysku nie zbiera fizycznie odpadów, ale kupuje dokumenty DPR od recyklerów. Recykler, który faktycznie przetworzył tonę plastiku, może wystawić DPR na tę tonę i sprzedać go organizacji odzysku, która potrzebuje wykazać określoną masę recyklingu w imieniu swoich klientów.

Co istotne, w praktyce istnieje też konkurencja o dokumenty DPR pochodzące z konkretnego strumienia, w szczególności o te potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych z gospodarstw domowych, bo dla części materiałów (zwłaszcza tworzyw sztucznych) organizacje odzysku muszą wykazać, iż określony procent ich recyklingu pochodzi właśnie z odpadów komunalnych.

Sedno problemu polskiego systemu ROP – czyli kto faktycznie płaci za co?

To jest pytanie najważniejsze dla zrozumienia, dlaczego polski system opierający się na handlu DPR-ami jest niezgodny z dyrektywą unijną i nie spełnia wymogu “zanieczyszczający płaci”. W praktyce struktura kosztów wygląda tak, iż producent płaci organizacji odzysku stawkę rzędu kilkudziesięciu–kilkuset złotych za tonę opakowań, czyli koszt „wykupienia” dokumentu DPR, marżę organizacji oraz niewielki udział pokrywający koszty instalacji przygotowujących odpady do recyklingu (sortowni).

Pieniądze, które płacą polscy producenci, nie wspierają więc systemu selektywnej zbiórki opakowań czy gospodarki odpadami. Ten koszt przez cały czas ponoszą mieszkańcy gmin w tzw. opłacie śmieciowej. Płacą oni za zdecydowanie większą część systemu, czyli: organizację selektywnej zbiórki, transport odpadów, funkcjonowanie sortowni w zakresie nieobjętym wpływami od organizacji odzysku.

Tymczasem art. 8a ust. 4 dyrektywy mówi wprost: to producent ma pokrywać koszty selektywnej zbiórki prowadzonej przez gminy, transportu i przetwarzania, po odliczeniu przychodów ze sprzedaży surowców wtórnych. W polskim systemie ten przepływ jest odwrócony: główny ciężar finansowy ponosi podatnik/mieszkaniec, a opłata producenta jest relatywnie symboliczna. Komisja Europejska wskazywała, iż ten stan rzeczy powinien się skończyć z dniem 5 stycznia 2023 r.

Czy poziomy recyklingu są w Polsce „dobre”? I czy to oznacza, iż system działa?

Tu trzeba rozdzielić dwie sprawy: co mówią statystyki Eurostatu, i czy te statystyki odzwierciedlają rzeczywisty recykling.

Pod względem ogólnego wskaźnika recyklingu odpadów opakowaniowych Polska wypada w UE wcale nieźle. Według danych Eurostatu za 2023 r. na statystycznego Polaka przypadało ok. 184 kg odpadów opakowaniowych, z czego do recyklingu trafiło 116 kg – co dało wskaźnik recyklingu na poziomie 67,4%, plasując Polskę na 12. miejscu w UE [5]. Recykling odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych wg oficjalnych danych jest również wyższy niż średnia unijna (41%) i wyniósł w 2023 r. 46,3%.

Czy to recykling realny, czy „papierowy”?

To pytanie, na które odpowiedź daje sam mechanizm DPR opisany wyżej. System wymaga dokumentu, a nie fizycznej weryfikacji. Dokument wystawia recykler na wniosek organizacji odzysku, a kontrole prowadzą urzędy marszałkowskie, często ze znacznym opóźnieniem.

Skala problemu, jaką udało się ujawnić mimo niewielkich zasobów kontrolnych, jest znacząca. Według danych zebranych przez Stowarzyszenie „Polski Recykling” od czternastu urzędów marszałkowskich, w ciągu ostatnich pięciu lat unieważniono DPR-y odpowiadające 70 tysiącom ton odpadów [6]. To dane tylko dla dokumentów, które udało się zakwestionować, a realna skala nadużyć może być znacznie wyższa. Branża recyklingowa sama opisuje ten system jako „nieszczelny”, funkcjonujący poza realną kontrolą. Dokumenty „wędrują z rąk do rąk”, a do obrotu nimi potrzeba jedynie pozwolenia na działalność recyklingową, bez mechanizmu śledzącego, czy odpowiada im fizyczny przepływ odpadów [7].

Tu jednak warto odnotować zmianę w kierunku uszczelnienia systemu. Od 1 stycznia 2026 r. wnioskowanie i wystawianie DPR/EDPR odbywa się wyłącznie elektronicznie, przez tzw. Moduł Potwierdzeń w systemie BDO [8]. To krok w dobrą stronę, gdyż moduł ma powiązać DPR/EDPR z Kartami Przekazania Odpadów i Kartami Ewidencji Odpadów, co teoretycznie utrudnia wystawianie dokumentów bez pokrycia w fizycznym przepływie odpadów. Pytanie, które na razie pozostaje otwarte, brzmi jednak: czy to faktycznie uszczelni system, czy szara strefa po prostu się do niego zaadaptuje? jeżeli proces wystawiania DPR nie będzie powiązany z niezależną kontrolą u recyklera, elektroniczny obrót dokumentami może okazać się tylko szybszą wersją tego samego mechanizmu.

Wskaźniki Eurostatu, które wyglądają nieźle na tle UE, opierają się w istotnej części na danych z systemu, który sam regulator i sama branża opisują jako podatny na fikcję dokumentową. Nie znaczy to, iż w Polsce nie ma recyklingu – oznacza to jednak, iż nie wiadomo z wystarczającą precyzją, jaka część raportowanego recyklingu jest realna.

Podsumowanie

Polska ma system ROP tylko w sensie formalnym. W praktyce nie spełnia on wymagań dyrektywy UE, nie realizuje zasady „zanieczyszczający płaci”, nie finansuje selektywnej zbiórki i nie zapewnia wiarygodnych danych o recyklingu. Obecny model wymaga głębokiej przebudowy, aby stać się zgodnym z europejskimi standardami i realnie przenieść odpowiedzialność finansową na producentów.